【内容摘要】建设工程竣工验收备案通常是一个项目工程建设的最后环节，建设工程的法定交付条件必须要求建设单位办理竣工验收备案手续，继而后续才能办理产权证。建设工程完成竣工验收备案，需要满足工程完工的条件，并由承包人（施工单位）配合发包人（建设单位）进行竣工验收。在实践中，由于发包人与承包人存在工程质量或价款结算等纠纷，施工单位利用其在工程竣工验收过程中必不可少的地位，拒不配合验收的情况时有发生。为了尽快完成竣工验收备案，建设单位对此情形应当采取法律措施维护自身权益。本文通过相关法律规定及案例对承包人不配合竣工验收及备案的有关问题进行分析，并提供适当的建议。

【关键词】 竣工验收 验收备案 承包人

 

一、问题的提出

（一）案例经过

某建设单位于2019年与某施工单位签订《建设工程施工合同（总承包）》，约定由施工单位承包某地块住宅项目工程，合同总工期513日历天，因施工进度缓慢导致竣工日期严重滞后，现工程已经完工，但施工单位拒不配合验收，并要求增加工程款，笔者在接受建设单位的委托后，向法院提起诉讼，要求施工单位赔偿工期延误违约金，并立即配合建设单位办理工程项目竣工验收及竣工验收备案的相关手续，包括在各项验收资料上盖章并移交竣工验收备案所需的所有资料。

同时，我方向法院申请对配合竣备进行先行判决。另外，于立案的同时也向法院提交了先予执行申请书，申请对施工单位配合竣备的诉求先予执行。在向法院立案的同时，我方向法院提交了保全申请，申请冻结施工单位名下银行账户的存款以及代为扣留其在其他项目的项目工程款。

在法院组织下，经过与施工单位的沟通与调解，施工单位同意配合办理竣工验收备案手续，相关结算纠纷由其另行起诉解决，我方建设单位向法院缴纳了400万元保证金，如果施工单位在两个月内不起诉的，则法院退还保证金。双方达成一致后，施工单位迅速配合完成了竣工验收备案手续，达成了诉讼目的。

（二）施工单位不配合竣工验收现象

近期，此类施工单位不配合竣工验收备案，导致项目可能无法按期交付的情况时有发生。目前，房地产行业受国家经济调控影响较大，在项目工程建设中现金资金链紧张，对于工程进度款的支付周期控制较为严格，因此难免会出现一些迟延的现象。而对施工单位来说，在与开发商签订的施工承包合同中，通常开发商也会对逾期竣工导致的逾期交房产生的损失约定相关的责任条款。合同中通常会对工期相应的进度款支付进行约定，完成竣工验收备案后才可对该进度工程款进行主张，因此，对于竣工验收，施工单位理应积极配合。

但是，站在施工单位的角度，竣工验收备案是其承包内容的最后一个环节（不考虑竣工后的质量保证期），一旦完成了竣工验收备案，也就意味着其对该工程无法继续控制，若在该环节不提出相关工程款等要求，将会失去向建设单位主张相应权利的主动权。

（三）施工单位不配合竣工验收原因以及会产生的风险

施工单位不配合竣工验收备案的现象频繁发生，原因主要有以下三个方面：

1、低价中标。施工单位为提高自身的中标率，往往会将利润压缩到极小的一个范围。这样虽然更容易低价中标，但在施工过程中的风险将会被极大提高，容易造成施工单位资金链的断裂，从而影响施工单位本身的正常运营，促使施工单位不得不使用非常规手段督促建设单位尽早或提早支付工程款。

2、市场波动。建设工程的施工工期普遍较长，且各类材料、人工极易受到市场经济波动的影响，从而影响施工单位本身的正常运营，且由于近两年新冠疫情的影响，大部分的施工单位都遭遇了停工停产，材料无法及时供应的情形，导致资金问题进一步增大，而同时，发包人也会因各种原因导致工程款可能存在延误，从而也影响了项目的工期进度。

3、成功率高。基于建设工程竣工验收的必要性和重要性，为避免项目逾期交付从而产生更大的损失，开发商普遍会在此情况下提前支付工程款。

若开发商遇到施工单位不配合竣工验收备案的情形，主要面临的风险包括：第一，承担逾期交付、办证违约金的风险，根据《民法典》第799条和《建设工程质量管理条例》第16条的规定，建设工程竣工经验收合格后，方可交付使用。并且目前政府推出的《商品房买卖合同》示范文本中均有约定，商品房取得建设工程竣工验收备案证明文件才可以交付使用，因此竣工验收备案作为建设工程交付使用的法定和约定条件之一，开发商在无法按时取得竣工验收备案的情况下，需向业主承担逾期交付的违约责任。而因项目业主人数较多，极易引发群体性纠纷，从而导致企业商业信誉受到负面影响，也会对社会稳定性造成影响；第二，因建设工程长期无法交付或投入使用，其中对于开发商自持或自用的建设工程，因未经竣工验收，将无法办理并取得各类经营许可证件，进而造成开发商无法尽快回笼投入资金，致使产生资金断流的压力。

 

二、施工单位配合竣工验收备案的法律依据

（一）竣工验收

《建设工程质量管理条例》第十六条第一款规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。”《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》的通知（建质〔2013〕171号）第5、6条以及《建设工程质量管理条例》第16条规定了竣工验收具体的条件以及程序。

根据以上法律法规约定可以看出，竣工验收，即“五方责任主体”——建设、勘察、设计、施工、监理单位，根据相关国家规范和标准要求，以及招投标文件、施工合同的约定，对该项目是否符合规划设计要求以及建筑施工和设备安装质量进行全面检验，也是《民法典》《建筑法》《建设工程质量管理条例》等法律、行政法规规定的工程交付使用条件。作为施工单位，有义务配合进行竣工验收。施工合同中承包人的主要义务就是按照上述法定要求及合同约定向发包人交付合格的建设工程产品，主要的交付内容包括但不限于：（1）建设工程本身，即工程在验收合格后将所有的人员、机械、设备、材料等撤出施工现场，移交给发包人；（2）与建设工程有关的档案和技术资料，包括纸质材料与电子材料。

（二）竣工验收备案

工程竣工验收是由建设单位主导，各方对施工单位是否全面履行建设工程项目的合同义务的确认。而竣工验收备案属于一种行政监督行为，是建设单位在工程竣工验收合格后向备案机关提交有关文件予以备案，以供查考的行为，是建设行政主管部门对建设工程质量进行监督管理的制度安排之一。

建设部颁布的规章《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备理办法》第四条约定了建设单位申请备案的义务。同时第五、八、九、十条也规定了建设单位进行竣工验收备案的程序与违法处罚。

根据《建设工程质量管理条例》第4条、43条规定，国家实行建设工程质量监督管理制度，而竣工验收备案是该制度的重要组成部分。因此，竣工验收备案是建设单位在建设工程验收合格后，将建设工程竣工验收报告和其他许可文件报政府建设主管部门进行备案的行为。尽管建设单位是办理竣工验收备案的责任主体，但双方的施工承包合同中通常也有相关配合竣备的约定。因此，配合竣工验收备案也是施工单位的法定义务和合同义务，施工单位应当履行此协助义务，即基于相关法律法规规定和建设行政主管部门的要求，提交相应的竣工验收资料（如技术档案和施工管理资料、工程使用的主要建筑材料、施工单位签署的质量合格文件和工程保修书等），配合发包人完成竣工验收及备案相关手续。

三、实务处理

如前所述，组织竣工验收备案的义务主体是建设单位，配合竣工验收备案是各单位包括施工单位的法定义务和合同义务。但是，《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备理办法》等法律或行政法规中，只明确了对建设单位违反相关规定的法律责任，而对施工单位不配合应当如何处罚以及承担何种责任，没有相关的规制。因此，建设单位仅能通过合同约定要求施工单位承担违约责任，而行政主管部门暂时没有法律依据，通过行政手段处理该问题。

（一）诉讼途径

1、常见诉讼请求：在此类案件中，常见诉请可归纳为请求判令施工单位移交施工资料；请求判令施工单位赔偿损失、承担违约责任。典型案例如下：

（1）请求判令施工单位配合竣工验收，移交施工资料：

（2020）最高法民申690号甘肃伊发房地产开发有限公司诉陇西县威远建筑安装有限责任公司建设工程施工合同纠纷再审审查与审判监督案。

原告(建设单位)错列请求威远建筑公司(施工单位)进行竣工验收的诉讼请求，判决认为根据《建筑工程质量管理条例》第16条第1款“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收”的规定，认为进行竣工验收的责任主体是建设单位，施工单位不是组织竣工验收的义务主体。但同时认定“配合办理竣工验收是施工方的法定义务，威远建筑公司应当积极配合伊发房地产公司办理竣工验收，提交工程验收需要的具体资料，配合做好资料的补正，保障竣工验收的顺利进行。”

（2）诉请中请求判令施工单位赔偿损失、承担违约责任

典型案例：（2018）最高法民再326号沈阳中安房地产开发有限公司诉江苏南通二建集团有限公司建设工程施工合同纠纷案。

在该案中，最高人民法院再审认为，在具备移交施工资料条件的情形下，施工单位无正当理由拒绝向建设单位依约履行移交施工资料义务，有违诚信原则，主观恶意明显，与建筑业执业准则相悖，依法依约应当承担相应的违约责任。最终酌定施工单位向建设单位支付违约金1000万元，赔偿建设单位因缺少竣工备案资料而不能办理竣工备案手续所承受的不良商誉影响及实际损失。

2、诉讼方式存在的问题

（1）诉请不明

经过检索公示案例发现，在施工单位不配合竣工验收的案例中，多存在建设单位诉请不明的情形，建设单位对施工单位移交竣工验收资料不明确或有遗漏的，可能导致裁判文书的无法执行或验收、备案工作受阻。

（2）可执行性较低，存在执行不能风险

因建设工程案件案情复杂，审理周期漫长，到执行阶段时，往往存在竣工资料灭失损毁，导致无法移交以及无法办证的风险，从而导致建设单位诉请事项无法实现。如(2021)苏0591执1083号之一，苏州蓝思科技发展有限公司与苏州第一建筑集团有限公司建设工程合同纠纷首次执行案中即发生了此种情况，因执行原物损毁，法院无法对此不确定的标的物继续执行，最终决定终结执行程序。

3、先予执行、先行判决

（1）相关法律依据

在建设单位启动诉讼的情形下，通常情况下是因产生了工程款等相关纠纷，施工单位不配合竣工往往仅是其诉请的其中一部分。而工程造价鉴定所需时间一般较长，如果待造价鉴定程序结束后就诉讼案件之整体作出判决，则无法解决迫在眉睫的竣工验收备案之问题。

《民事诉讼法》第一百五十三条规定了情况紧急的情况下可以先予执行的条件。另外，《民事诉讼法》第一百零七条也对法院裁定先予执行的条件进行了规定。

在工程符合竣工验收的条件下无法按时取得竣工验收备案的，将会导致开发商要向业主承担逾期交付、办证等违约责任，逾期交付、办证的违约责任涉及整个项目所有业主，违约金巨大且会造成社会不稳定因素增加，应属于可以申请先予执行和先行判决的第三种情况即因情况紧急需要先予执行或先行判决。

（2）若建设单位欲通过申请先行判决或先予执行使施工单位配合竣工验收备案，需要注意满足以下条件，并做好相应的诉讼准备：

①证明项目已经完工

开发商需通过证明材料证明项目已经完工，才能要求施工单位配合进行竣工验收。例如项目现场施工完成的照片，监理单位、设计、勘察等单位盖章的，证明项目已经达到验收条件的资料等。

②尽快通知验收

先行判决或先予执行必须在工程已符合竣工验收条件的情况下向法院申请，程序上开发商应尽快通知施工单位进行竣工验收，取得相关通知或催告的证明。

③先行判决或先予执行必要性的证明材料

开发商需证明竣工验收备案的紧急性，可以统计如施工单位方不配合办理竣备，可能造成的损失，例如导致逾期向业主交付的，可能产生的群体性事件和每逾期一天需要承担的赔偿的金额。

④担保手续及资金准备

根据《民事诉讼法》第一百零七条第二项的规定，申请先予执行被申请人需有履行能力。人民法院可以责令申请人提供担保，申请人不提供担保的，驳回申请。法院在先予执行的过程中极有可能将担保作为先予执行的前置条件，故开发商应当对可能产生争议的部分进行估算，并提前准备担保手续的办理流程、办理周期及准备适量资金以保证先予执行程序的推进。

（3）相关案例

本文通过“中国裁判文书网”、“无讼”、“威科先行”查找了相关的案例进行研究，竣工验收备案的诉请适用先予执行与先行判决的有如下案例：

①先予执行：

序号	案件名	案号	审理法院	裁判日期
1	长沙桐木建设股份有限公司与耒阳市鹏信房地产开发有限公司建设工程施工合同纠纷	(2020)湘04民初61号之二	湖南省衡阳市中级人民法院	2020年6月17日
2	金坛宏达阳光置业有限公司与江苏省建工集团有限公司常州分公司、江苏省建工集团有限公司建设工程施工合同纠纷	(2013)常民终字第1631号	江苏省常州市中级人民法院	2014年3月10日
3	海口通胜达房地产开发有限公司与南通长城建筑安装工程有限公司建设工程施工合同纠纷	(2011)海中法民一初字第8号	海南省海口市中级人民法院	2011年11月21日
4	凤台县华厦房地产开发有限公司与安徽舜耕建设工程有限公司建设工程施工合同纠纷	(2017)皖0421民初902号	安徽省凤台县人民法院	2017年4月6日
5	郴州盛名房地产开发有限公司、福建成森建设集团有限公司建设工程施工合同纠纷	（2017）湘民初33-7号	湖南省高级人民法院	2019年7月12日
6	惠州大亚湾旺科投资有限公司与揭阳市榕江建筑工程总公司建设工程施工合同纠纷	（2016）粤1391民初221-2号	大亚湾经济技术开发区人民法院	2017年2月23日
7	福建省直武夷山汇华房地产综合开发有限公司与浦城恒鑫建筑工程有限公司建设工程施工合同纠纷	(2018)闽0782民初347号	福建省武夷山市人民法院	2018年2月6日

②先行判决：

序号	案件名	案号	审理法院	裁判日期
1	长兴一鼎电源有限公司与浙江长兴市政工程有限公司建设工程施工合同纠纷	(2015)湖长和民初字第424-1号	浙江省长兴县人民法院	2015年9月3日
2	佛冈煌盛房地产开发有限公司煌盛公司与瑞华建设集团有限公司建设工程施工合同纠纷（一审）	(2019)粤1821民初12号之一	广东省佛冈县人民法院	2019年7月30日
3	浙江昆仑建设集团股份有限公司与安徽文越投资置业有限公司、安徽省文化厅建设工程施工合同纠纷	（2015）民一终字第269号	最高人民法院	2015年12月8日

 

以上案件，法院裁定先予执行或先行判决的主要裁判要旨可以归纳为，建设工程已完工，由于案涉项目工程款结算问题尚不能作出判决，施工单位若不履行工程竣工验收备案义务，建设单位将无法向业主交房及办理权属证书，为避免业主与建设单位损失扩大，造成社会不安影响，因此法院裁定或先行判决施工单位应当移交竣工验收备案资料。

通过案例检索我们发现，关于工程竣备的先予执行或先行判决，当前国内各地法院类似适用案例数量很少，尤其是在浙江省内更是仅有一例关于工程竣备先行判决的案例，因此法院对配合竣备的诉求直接适用先予执行或先行判决存在一定风险，处理较为谨慎。

（二）常规诉讼途径无法解决时的救济措施

1、申请工程质量鉴定，获取替代性报告以办理竣工验收备案。本处暂举例广东省东莞市出台的《东莞市建设局关于工程竣工验收备案纠纷的处理办法》作为示例，更多法规列举可见本文的（三）以鉴代验——通过房屋安全性鉴定实现建设工程竣工验收合格及备案的1、法律法规部分。

2、法院向住房和城乡建设局发出《协助执行通知书》，由其出具备案意见，建设主管部门出具鉴定报告替代施工单位应提供的核心资料《工程竣工报告》。

江苏省苏州市中院在执行（2018）苏05执复109号昆山市超华投资发展有限公司（原告）与中国建筑工程总公司、中国建筑股份有限公司（被告）建设工程施工合同纠纷案中，在施工单位仅交付部分竣工图纸、给排水竣工图及建筑给排水资料，仍不能满足工程备案目的实现情况下，执行法院向昆山市住房和城乡建设局发出《协助执行通知书》，要求其协助法院向原告提供二被告的工程资料并通过专项验收及竣工备案。采用该方法，后原告取得了涉案工程的房屋所有权证及土地使用权证。

3、行政手段介入

申请建设行政主管部门将施工单位列入“黑名单”，暂停其参加工程投标和承接新的工程任务措施。法院向住房和城乡建设局发出《协助执行通知书》，由其出具备案意见，建设主管部门出具鉴定报告替代施工单位应提供的核心资料《工程竣工报告》。山东省青岛市莱西市、以及海南省海口市均有类似规定。

在执行阶段，法院也可根据建设单位提供的材料向当地的住房和城乡建设局发出《协助执行通知书》，由住房和城乡建设局在施工单位缺位的情况下出具备案意见。

四、建议

（一）合同履行前

在招投标阶段，建设单位即可利用建设单位在招投标及合同签订阶段的优势，将施工单位的配合办证义务及不履行的后在招标文件中予以明确约定，比如在合同中明确需施工单位先履行配合义务，确认建设单位后付款的先履行抗辩权；约定拒不配合情况下的按日计罚违约责任并对应付工程价款进行等额抵扣；收取履约保证金等。例如：

（1）在招标文件中明确需要施工单位配合的事项，并要求施工单位在投标文件中对此作出实质性响应；

（2）在施工合同中不仅要约定逾期竣工违约责任，还要约定不配合提交竣工验收资料的违约责任、不配合办理竣工验收及备案手续的违约责任；

（3）如工程需由施工单位对甲指分包/另行平行发包进行配合的，则应约定不配合该部分竣工验收及备案的违约责任；同时，也要在与甲指分包/另行平行发包的施工合同约定甲指分包/另行平行发包项目的施工单位提交竣工验收资料及配合竣工验收及备案手续的义务及违约责任；

（4）在合同中约定当施工单位迟迟不配合提交竣工验收资料和竣工验收的情况下，建设单位可以解除与施工单位的施工合同并追究其违约责任；

（5）约定即便存在建设单位擅自使用情形，亦不免除施工单位配合竣工验收及备案的法定义务；

（6）将提交竣工验收资料和配合竣工验收及备案作为工程结算款支付的前提条件，例如约定竣工结算完成并在施工单位提交竣工验收资料和配合竣工验收及备案手续完成之后再支付结算款，等等。

（二）合同履行阶段

在合同履行阶段，建设单位即应注意进行资料的收集与整理，要求施工单位在每个节点付款前提供相应阶段的工程资料，例如在隐蔽工程、分部分项验收、单项验收、竣工验收等阶段及时要求施工单位提供相应阶段的资料；对于需要第三方检测、检验的材料，在材料投入使用前要求施工单位提供相应的第三方检测、检验的报告等。一方面建设单位可以通过施工单位提交的资料随时掌握工程动态，避免施工过程中解除合同情形下建设单位因资料不全而陷入被动处境；另一方面，在工程未进入结算阶段前即要求施工单位在相关资料上提前加盖印章，由于此时双方关系大多未至紧张程度，施工单位为顺利获得相应进度款项，一般情况下也会积极配合提供相应工程资料。

（三）以鉴代验——通过房屋安全性鉴定实现建设工程竣工验收合格及备案

1、部分法律法规

在施工单位拒不配合建设工程竣工验收合格及备案的前提下，各地也探索出一些以房屋安全性鉴定报告替代施工单位应提交的竣工验收材料从而办理工程竣工验收及备案的做法。但截止目前，并无国家层面的法律法规依据，仅有东莞市、海口市、莱西市、潍坊市、上饶县、大连市、马鞍山市等部分地市主管部门发布的政策性文件。

2、对于以鉴代验的不同意见

但是，在《清远市住房和城乡建设管理局关于市第七届人大一次会议第2017132号建议答复的函》中，当地住建局提出了对于以鉴代验的不同意见：

（1）采用由鉴定机构出具的房屋建筑安全性鉴定报告来代替竣工验收报告办理竣工验收备案，将直接导致施工单位与建设单位及所建项目脱钩，后续施工单位如何履行工程质量保修义务将存在问题，同时，该建议也与上位法的有关规定冲突，缺乏上位法支撑。

（2）鉴于很多重要的检测及试验（包括桩基试验、建材试验、生产环节自检等），在工程完工后已经全部或大部分失去了进行全面检测的机会，多数工程均已隐蔽，故而通过采取房屋安全性鉴定的方法是无法全面反映工程项目质量的深层情况。

（3）因为《房屋安全鉴定报告》的有效期一般只有一两年，所以在实际运用中一般仅作为“缺失部分报告”的补充完善手续，其本身并不具备承接施工单位质量责任义务的条件，更不能够直接代替各方责任主体的意见来参与建筑工程的竣工验收。

五、结语

通过对竣工验收以及备案相关法律依据及实践处理问题的整理分析，进行竣工验收的责任主体是建设单位，而配合办理竣工验收也是施工单位的法定、合同义务。为了避免因施工单位不履行配合义务导致竣工验收备案无法进行，进而无法按期交付、办证而产生违约责任等损失，建设单位应当进行事前风险规避与事后诉讼或行政非诉手段，维护自身的合法权益，避免损失的扩大。

 

作者：唐锋、李沁、胡艺箫

二〇二三年八月一日