最高法院判决：6000农民胜诉
——一起联建合同效力争议案纪实
田浩 余建华
2006年春节前，浙江省温州市鹿城区洪殿街道黎一村民委员会（以下简称黎一村委会）与长期使用村里“黎一村综合楼”的某大酒店正式签订了租赁合同，并收取了每年近千万元的租金。这个看似平常的春节，黎一村6000多村民却是在特别的喜悦中度过的。村民们运用法律武器，保住了价值上亿元的集体资产。
至今，当你走进黎一村，那里的村民们还会津津乐道地向你讲述他们收到终审判决时的感触。也许你会觉得收取自己房屋的租金是一件再正常不过的事情，但你只有了解到黎一村村民为获得本应属于自己的权益，付出了多少努力，经过了多少波折，你才会体会到他们的感受。
大楼建成数年 提起确认之诉
黎一村地处温州市鹿城区，因20世纪80年代修建了全国第一个农民出资建设的游泳池而闻名全国。1995年前后，该村又以游泳池的配套工程的名义投资建设了一幢10层的大楼。1997年大楼落成后，村里曾设想将该大楼作为村综合楼使用或在该建筑内开设商场，故大楼又被称为南亚商厦或黎一村综合楼。后大楼被租用给某大酒店经营使用，该酒店对整个大楼进行了装修并开办了一个四星级宾馆。2003年，村委会部分领导因违纪被有关部门查处，村里成立了村务监督小组，此时村民才发现，村领导瞒着村民与温州南亚饭店（以下称南亚饭店，该饭店为黎一村村办集体企业，但从90年代中期起一直由私营企业温州市南亚贸易公司承包经营，并实际控制）签订了《合股经营协议书》，约定合股经营南亚商厦，该商厦隶属于南亚集团（注：南亚集团系黎一村投资设立的企业），由村委会负责提供土地和原有的地上建筑物，南亚饭店负责所有地面建筑物的土建和项目装修，以及整个建设过程中的一切税、费。南亚饭店占南亚商厦总股份的80%，村委会占总股份的20%。南亚商厦的具体经营管理由南亚饭店负责，不论盈与亏，南亚饭店将保证村委会的年保底收入150万元，村委会不承担经营风险等内容。得知这一情况后，村民们震惊了，原来村里投资几千万的大楼自己只有20%的股权，大部分的收益要归南亚饭店，而南亚饭店并没有在大楼的建设中进行任何投入，协议落款处表明该协议的签订时间为1994年，而南亚集团是在1996年才成立的，还没有成立的南亚集团怎么会成为南亚商厦的上级主管部门，并在《合股经营协议书》上盖章确认呢？村民们认为，该协议书是原村委会领导为牟取私利而与南亚饭店签订的虚假协议。
为了保护集体资产，维护村民的利益，黎一村委会向律师求助，希望通过法律途径确认《合股经营协议书》无效。由于标的较大（协议所涉房产价值逾亿元），又牵扯6000多村民的集体利益，黎一村对律师聘请相当慎重。几经选择，他们最终决定由胡祥甫和詹福进两位资深律师代理此案。
经过认真调查，代理人了解到，《合股经营协议书》中所涉的房地产项目总占地面积9.4076亩，分别为被批准给黎一村建设东瓯游泳池的2.2356亩、批准黎一村建设原黎一小学2.834亩和被批准给东瓯游泳池（注：东瓯游泳池系黎一村投资设立的集体企业）建设配套停车场的4.338亩土地，其中，前两块为集体土地，后一块为划拨土地。据此，代理人认为，抛开《合股经营协议书》的真伪，虽然协议表面上约定的是“合股经营”，但实质上是以房屋联建为表现形式的土地使用权转让协议。由于有关房地产项目用地为集体土地和划拨土地，依法不能转让，所以《合股经营协议书》违反了法律的禁止性规定，是无效的；另一方面，协议中所谓“联建”的项目并不是自用房地产，而是为了获得收益，属经营性质。村委会和南亚饭店都不具备房地产开发资质，其所签订的以房地产开发经营为内容的《合股经营协议书》也应认定是无效的。
确定了思路后，黎一村委会和划拨土地的使用权人东瓯游泳池以南亚饭店为被告，于2004年6月向浙江省高级人民法院提起诉讼，请求法院确认《合股经营协议书》无效。
法院开庭审理 双方各执一词
受理案件后，浙江省高级人民法院于2004年11月24日对该案进行了公开开庭审理。黎一村委会、东瓯游泳池认为《合股经营协议书》无效，主要提出三点理由：一、协议名为合股经营，其内容却是房屋联建，是以房屋联建为表现形式的集体土地和国有划拨土地使用权有偿转让，不仅如此，该协议书还将农村集体土地用于开办高级办公楼和服务娱乐项目，擅自改变了土地用途。因此，《合股经营协议书》违反土地管理法的强制性规定，应认定无效。二、本案所涉部分土地已经被划拨给东瓯游泳池进行开发建设，《合股经营协议书》的当事人（黎一村与南亚饭店）无权处分了东瓯游泳池的财产，因权利人拒绝追认，也应认定无效。三、协议书约定的事项为村集体经济项目的立项和公益事业的建设承包等关系村民利益的重大事件，但该协议书的签订未经村民会议讨论，损害了集体利益，应认定无效。
被告对此则提出了不同意见，他们认为：一、《合股经营协议书》并未违反法律禁止性规定。二、东瓯游泳池系黎一村全额投资的企业，故黎一村委会有权处分东瓯游泳池的财产。三、合建行为发生在1998年11月前，不适用《村民委员会组织法》的规定。四、《合股经营协议书》是在1998年8月18日签订的，现黎一村委会和东瓯游泳池提出合同无效之诉，已经超过诉讼时效。
在庭审的整个过程中，双方争议的焦点主要集中在：
一、《合股经营协议书》是不是联建合同，是否涉及土地使用权的转让
原告代理人指出，从《合股经营协议书》约定的内容看，双方的权利义务是围绕合作建房这一行为而设定的：一方出地一方出资，合作建设房屋，对建成的房屋进行产权分成。可见，《合股经营协议书》实质上就是房屋联建协议。
被告的代理人认为，《合股经营协议书》约定的是合资合作建房，其性质与联建“差不多”，但不是联建。
原告代理人认为，实际上双方对于合同性质是联建还是合股经营是不存在争议的，既然被告当庭承认联建与其所称的“合资合作建房”在性质上差不多，就说明双方都认为该协议书实质上并不是“合股经营”。
原告代理人进一步指出，合同落款的日期是1994年，被告认为合同是1998年签订的，但无论协议书是何时签订的，根据《划拨土地使用权管理暂行办法》第40条、《城市房地产管理法》第3条的规定，房屋联建或称合资合作建房的实质就是土地使用权转让的一种形式。最高人民法院相关司法解释征求意见稿（本案一审时，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》尚未公布施行）中，也明确地把提供土地使用权的当事人不承担经营风险，只收取固定利润的合同认定为土地使用权转让合同。
被告的代理人对此提出了不同意见，他指出，我国法律法规都认可地使用权可以与他人进行合作开发，作价入股，该合同中并没有土地使用权转让价金的约定，《合股经营协议书》并不涉及土地使用权的转让。
两原告的代理人则认为，被告本无土地使用权，但通过联建，变相获得了土地使用权，这实质上就是土地使用权的转让行为。
二、《合股经营协议书》的内容是否违反法律的禁止性规定
（一）关于《合股经营协议书》的标的
两原告的代理人提出，《合股经营协议书》转让集体土地和国有划拨土地，违反了《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定，应认定无效。
《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；……”
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”《城市房地产管理法》第39条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”《最高人民法院关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》第21条亦规定，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》施行后，以划拨方式取得国有土地使用权的一方未办理土地使用权出让手续，以其土地使用权作为投资与他人合建房屋的，应认定合建合同无效。
综上，《合股经营协议书》以联建方式转让集体土地和国有划拨土地，违反了法律禁止性规定，应认定无效。
原告的两位代理人指出，以土地使用权作价入股或者与他人合作开发，如果发生土地使用权的转移，前提必须是该土地使用权可以转让。按照被告方的逻辑，只要以合作建房的名义就可以在任何不允许转让的土地上开发房地产，那么农民集体所有的土地也可以用来开发房地产了，这显然是不能成立的。
（二）关于《合股经营协议书》的主体
两原告的代理人认为，原告与被告签订《合股经营协议书》，联合建设的房地产项目并不是为了自用，而是为了取得收益，属经营性质。事实证明，本案所涉项目在建成后，即出租给他人使用。
《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》第一条规定，从事房地产的开发经营者，应当是具备企业法人条件、经工商行政管理部门登记并发给营业执照的房地产开发企业（含中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业）。不具备房地产开发经营资格的企业与他人签订的以房地产开发经营为内容的合同，一般应当认定无效，但在一审诉讼期间依法取得房地产开发经营资格的，可认定合同有效。
由于协议双方均没有开发房地产的相关资质，因此，《合股经营协议书》应认定无效。
（三）《合股经营协议书》是否存在无权处分情形
原告的代理人指出，《合股经营协议书》约定的联建房地产项目所使用的部分土地使用权属于东瓯游泳池，为东瓯游泳池即原告的财产。协议书的当事人擅自处分原告的财产，而原告拒绝追认，故根据合同法的相关规定，《合股经营协议书》应认定无效。
被告则认为，东瓯游泳池是黎一村投资设立的企业，黎一村有权处分东瓯游泳池的财产，《合股经营协议书》不存在无权处分的情形。
原告代理人对此持不同意见。提出，虽然东瓯游泳池是黎一村全额投资设立的，但东瓯游泳池是独立法人，拥有独立的法人财产权，有权自由支配自己的财产。如果按被告的说法，任何一个企业的开办单位都有权处分该企业的资产，企业的法人财产权和经营自主权就无从谈起。
（四）《合股经营协议书》违背《村民委员会组织法》的规定，应认定无效
原告的代理人提出，根据现已掌握的情况，《合股经营协议书》是黎一村原部分领导瞒着村民与被告签订的，违反了《村民委员会组织法》第19条“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：……（五）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案”的规定。
被告则提供了原村委领导接受纪委调查时的笔录来反驳原告的观点，他们认为：
《村民委员会组织法》是1998年11月4日公布并生效的，而几名当事人在笔录中提出《合股经营协议书》是在1998年8月签订的，《村民委员会组织法》尚未生效，不应适用。
对此，原告指出：关于《合股经营协议书》的签订时间，被告自称，根据纪委调查笔录，是1998年8月签订的，对此，没有其他证据加以证明，而调查对象就是瞒着村里与被告签订该协议书的原村委领导，他们与本案有利害关系。
一审法院判决 确认合同无效
浙江省高级人民法院在充分听取了双方当事人的意见后，对本案作出了如下认定：原告与被告间订立的本案协议虽冠以合股经营名称，但审查协议内容，并结合案件事实进行分析，该协议符合合作建房合同的法律特征。合作建房合同一般是指一方出地一方出资或一方出地多方出资合作开发经营房产，并且合作各方对建成的房产进行分成，或以土地入股，合作开发经营房地产后进行利润分成的行为。本案合同当事人即为分别出地、出资建房后，交由一方经营负责，双方进行利润分成，故签约当事人的民事法律关系性质应认定为合作建房。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三章对房地产开发经营者的资格作了相关规定，本案原告和被告均不具有房地产开发企业的资质，双方开发经营房地产的行为，显然与上述法律的规定不符。现已查证的事实表明，原告与被告合作建房的建设用地分别为农民集体所有和行政划拨取得。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有土地的除外。第六十三条规定：农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。上述法律所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。可见，原告与被告以农民集体所有的土地合作建房，实施房地产开发经营的行为，违反了前述法律的规定。
合作建房合同的一方当事人出地，通过双方建房分利，致使建房用地的权属发生变更，实质上亦是土地使用权转让的一种特殊形式。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房产时，报经有批准权的人民政府审批后，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定交纳土地使用权出让金。根据本案中原告与被告以行政划拨土地合作建房，未经审批办理土地使用权出让手续的事实分析，双方实施的行为显然违反了上述法律的相关规定。此外，本案协议约定的原告每年固定分利，不承担经营风险内容，应认定为合同的保底条款，该约定违背了合作开发合同应当遵循的共负盈亏、共担风险原则，亦与民法与合同法的公平原则相悖。综上，从合同当事人的主体资格、合同内容及建设用地权属等方面进行审查，本案合作建房合同违反了前述法律规定，依法应属无效，签约双方对此均有过错。
关于被告抗辩主张本案已经超过诉讼时效的问题，法院认为，我国现行法律对合同无效提起诉讼并没有作出时间上的限制，合同未经人民法院确认无效时，当事人往往遵守合同，继续履行合同义务，只有合同被确认无效后，才发生相互返还财产及赔偿损失的问题。故而，即使当事人在事隔多年后就确认合同效力进行诉讼，人民法院也应当受理并依职权对合同效力进行确认，不存在超过诉讼时效的问题，被告就此提出的抗辩主张于法无据，不予采纳。
本案合作建房合同因违反土地管理法和城市房地产管理法被确认无效后，两原告提起诉讼的目的已经实现，故法院对其提出的擅自处分东瓯游泳池财产权利，以及签订本案合同未经村民会议讨论，违反民主议定原则等其他事项不再进行审查。
综上，两原告提出的诉讼请求于法有据，法院予以支持。
浙江省高级人民法院于2004年12月20日作出一审判决：确认原告与被告间订立的《合股经营协议书》无效。一审判决后，被告不服，向最高人民法院提起上诉。
终审判决 村委会胜诉
最高人民法院于2005年4月28日开庭审理了本案。
最高人民法院经过审理，对案件的事实和法律问题作出了如下认定：
一、《合股经营协议书》虽然名为合股经营，但从《合股经营协议书》的内容和双方实际履行看，双方订立协议目的在于对如何分配合建房屋的经营收益进行约定。《合股经营协议书》中尽管有“拟合股经营南亚商厦”、“南亚商厦的性质系股份合作企业”的表述，但南亚商厦企业至今未成立，且双方也没有任何筹备成立企业的行为，而双方合作建设的房屋一直对外租赁经营。因此，被告与原告合作建房具有明显的经营目的，双方当事人的行为实质上属于房地产开发经营行为。一审法院将当事人之间法律关系的性质确定为合作建房并无不当，被告关于《合股经营协议书》为设立乡镇企业进行合作经营的协议的主张，缺乏事实依据，不予支持。
二、关于《合股经营协议书》的效力问题。被告与原告合作建房的土地分别为农村集体所有土地和行政划拨土地。双方在合作建房的部分土地尚未被征用为国有土地，未获得国有土地使用权的情况下从事房地产开发经营，违反了《城市房地产管理法》的规定。
根据《城镇国有土地转让暂行条例》（以下简称《条例》）第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”该《条例》第四十五条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地所有证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金”。原告和被告合作建房所用土地的划拨地部分，不存在《条例》第四十五条的情形，双方的行为违反了《条例》的规定。由于原告与被告的合作建房行为违反了法律规定，且双方均不具有房地产开发经营资质，一审认定合同无效并无不当。被告关于合建目的是用于征地农民安置的主张，缺乏相应的事实依据，不予支持。
三、关于《合股经营协议书》的保底条款问题。保底条款无效，并不影响合同其他条款的效力。一审法院以《合股经营协议书》存在“保底条款”作为认定合同无效的理由之一，显属不当。但是原告的诉讼请求是确认《合股经营协议书》无效，其诉讼请求包括确认保底条款无效。被告主张“被上诉人在一审起诉时没有提出《合股经营协议书》中的保底条款无效的诉讼理由，一审法院对双方当事人都没有提出的内容进行审理，违反‘不告不理’的原则”，不符合事实，不予支持。
四、关于金相钦等人的三份谈话笔录能否作为本案证据问题。该三份笔录是另案中温州市中级人民法院根据被告提出的申请从有关部门调取的，从程序上不存在不能作为证据使用的情形。一审判决关于三份笔录“不能作为民事诉讼证据认定”的表述不妥。但该三份笔录并非人民法院在诉讼过程中制作，且三位被调查人也未出席法庭审理陈述证言，一审法院不采信该三份调查笔录并无不当。
五、关于一审法院依被告的申请制作对金相钦的调查笔录是否应采信问题。由于金相钦与温州市南亚贸易公司法定代表人系父子，该公司与原告及被告的其他诉讼正在温州市中级人民法院审理期间，金相钦与本案存在利害关系，且未参加法庭审理陈述证言，一审法院未采信对金相钦的调查笔录并无不当。
六、关于合同无效的请求是否适用诉讼时效问题。确认合同无效涉及社会公共利益的保护，实质是国家为维护社会公共利益的需要对当事人之间的民事行为进行的干预。单纯的时间的经过不能改变无效合同的违法性。当事人确认合同无效的请求，不受诉讼时效期间的限制。一审法院就本案确认合同无效的诉讼“不存在超过诉讼时效期间问题”的认定并无不当。
七、关于东瓯游泳池的诉讼主体资格问题。东瓯游泳池虽然不是《合股经营协议书》的合同相对人，但作为合作建房用地中划拨土地的使用权人，其与本案具有直接的利害关系，其起诉符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，对于被告提出的东瓯游泳池不具有本案诉讼主体资格的主张，不予支持。
八、关于一审判决在认定《合股经营协议书》无效后是否应当对“协议无效后产生的法律后果作出处理”的问题。人民法院审理和裁判的范围应当与当事人主张的范围相一致。本案原告的诉讼请求为确认《合股经营协议书》无效，其未就协议无效的法律后果提出请求。一审法院未对协议无效的法律后果作出处理，与原告诉讼请求的范围相一致。故对于被告提出的“未对协议无效后产生的法律后果作出处理”有失公允的主张，不予支持。
2005年8月25日，最高人民法院作出终审判决：驳回上诉，维持原判。
本案中，一方面我们为广大村民懂得拿起法律武器保护自己权益的行为深感钦佩，另一方面，我们也深切地感受到村务公开对于农村的稳定和发展有着多么重要的意义。在党中央、国务院大力倡导建设社会主义新农村的今天，扩大农村基层民主，搞好村民自治，健全村务公开制度无疑是一项长期而重要的任务。
