引言
政府重大经济决策的法律风险问题，对各级政府而言，是一个具有现实意义的重要的课题。在中国的传统文化思维模式下，政府历来承担着全能政府的职能，政府什么事情都管，百姓什么事情都可以找政府。随着政府职能的转变，特别是现在的胡、温政府体制下，中央更加强调政府职能的转变，强调政府应当将“不该管、管不了、管不好”的事情交给市场，按市场经济的规律去调整。现代政府承担“经济调节”、“市场监管”“社会管理”、“公共服务”四大职能。虽然政府的职能从理论上讲是厘清了，但即便如此，随着经济快速发展的同时，近几年来，各种经济社会矛盾也在不断加剧，社会差距扩大，不同群体之间的利益分化加剧，社会就业矛盾突出，资源环境压力加大，经济社会的可持续发展面临挑战。这些矛盾不能得到有效解决，必将影响当地社会的和谐发展。在这种背景下，客观上需要各级政府发挥更大的作用，加强在经济调节和市场监管中的政府主导功能和作用。在这个转型的过程中，政府仍然不得不管一些本该由市场去调整的事情。但正如俗话说的“做得多，是非多”的道理一样，政府承担的职能越多，所做的工作越具体，所陷入的麻烦可能也越多，所面临的法律风险会越大。同时，受传统文化的影响，企业也好，群众也好，一旦有困难，有纠纷，首先想到的还是政府，“不找市场，找市长”，我们经常可以看到，现在不管是普通的民事纠纷，还是已经经过法院终审判决的涉法案件，群众仍然会不断地通过信访、上访找政府解决。政府不得不用很大一块资源忙于应付、处理这些事情。
而当前，中国经济正处于刚经历过金融危机的复苏的特殊时期。国际金融危机为什么会发生并造成那么大的影响，各个国家都在总结经验教训，包括始作俑者美国，有一点是各国都公认的，都坦承政府在市场监管出了大问题，没有尽到监管责任，需要政府看得到的手在这场危机中发挥作用。我们国家也在总结，政府加强了在市场监管、经济调节这方面的力度，强调政府出手，为促进经济的复苏出台了一系列经济刺激方案，其中包括大规模增加政府投入，四万亿的投资刺激计划；大范围实施调整振兴产业规划；大力度的科技支撑；大幅度地提高社会保障水平等方面。作为我国经济发展的前沿省份浙江省，省委、省政府作出了“保增长、保民生、保稳定”的决策部署，出台了一系列的政策和配套措施，提出了将全方位地配合国家一揽子刺激方案，并计划于今明两年投资4000多亿用于重大项目建设。如何才能用好这些钱，怎样在作出重大经济决策、行使权力和履行职务的过程中作好法律风险的防范与控制，是各级政府在面临这种难得的机遇中需要把握的问题。同时，当我们的企业陷入危机，政府准备出台拯救计划和方案的时候，如何使这项计划和方案既合法、合规，又能在实施过程中取得完美的效果，这都是摆在我们的决策者面前不能回避的问题。否则，不管政府出发点多好，也不论这项计划最终取得的效果有多完美，都将会埋下隐患，决策责任人将可能为此被追究责任。
所以，在作任何一项重大经济决策的时候，如何有效防范和控制法律风险，意义重大。
一、 政府法律风险概念
所谓“政府法律风险”，是指政府在行政过程中，由于做出的行政行为不规范而导致的与政府期望达到的目标相违背的法律不利后果发生的可能性。
二、政府法律风险的几个特征
1.政府法律风险的承担主体是政府和行政责任人；
2.政府法律风险的产生原因是政府行政行为的不透明、不规范甚至是违法而造成的；
3.政府法律风险是超出行政行为及行政责任本身而给社会带来严重后果或重大社会影响的法律不利后果的可能性；
4.政府法律风险责任承担形式的多样性，包括民事责任、行政责任以及刑事责任。
案例一：洛阳航空市场案
2005年1月，洛阳市政府宣布，将出资2.5亿元财政资金作为补贴，培育洛阳市的航空产业。
决策后果：
1.离郑州机场2小时车程，繁荣洛阳航线是否可行；
2.文件中提出的达到200万人吞吐量如何达到；
3.每年2.5亿元，每天68万元的财政资金，政府如何承担；
4.公务外出人员机票金额报销和付给旅行社的奖励费用是否有法律依据。
河南省人大委员提出：“财政公共支出应当于法有据，如此大的财政支出计划存在潜在风险，应该通过人大审议，不能由领导拍脑袋决定，将来如果无力支撑，责任到底谁来承担？”
案例二、黄河中游重要支流渭河变成悬河，多次发生水灾，沿岸民众受害不浅。学界早已公认其祸首就是三门峡水库，由于设计上的缺陷，使得水库发电和上游泥沙淤积之间形成了尖锐矛盾。近年，政府开始承认在三门峡建设中存在重大的决策失误，然而由于决策失误所造成的日益恶化的环境问题，早已超出了经济所能涵盖的范围。
通过以上两个案例，我们不难看出，政府重大决策的失误所带来的后果是长远的，影响是深远的，付出的代价是惨重的甚至是几代人都无逆转的，所以在政府做重大决策的时候一定要慎之再慎，合法是一个基本基础，在法治社会不断进步的今天，一个不审慎的决定可能要付出的代价远大于计划中的收益。
四、政府重大经济决策失误或不当的后果
我国正处于经济发展的特定时期，金融危机的影响，使更多的社会矛盾和不稳定因素凸现出来，如果决策失当，可能会造成严重的后果。
1.违反经济规律的决策，会造成严重的经济损失。
一些地方没有考虑当地的经济发展水平，盲目上项目，没有考虑经济发展水平，没有经过可行性的分析论证，只考虑形象和面子，往往会造成严重后果，给当地经济的发展带来负面影响。
2.政府无法有效的行政，降低在群众心中的公信力。
政府在建设重大项目、土地征用、旧城改造、房屋拆迁等工作中，所面对的是不同利益诉求的各种主体。如果其决策不当，不但项目建设无法推进，还会面临大量群众的信访、上访、复议、诉讼。这必然会损害政府在公众心目中的形象和威信。
3.引发恶性群体性事件，使政府陷入疲于应付各种危机的泥潭。
政府重大经济决策涉及面广，一旦决策失当，其造成的影响是巨大的，可能损害相对人的合法权益，一旦相对人利益受损，往往会引发恶性群体事件。这类事件的特点是参与人数众多，对抗性强，事态发展极易失去控制，正在面对这类群体性事件时，极易陷入危机之中。
4.政府承担民事责任，相关责任人被问责。
政府经济决策不当，给相对人造成经济损失的，根据《民法通则》《合同法》的规定，政府将承担民事责任。《民法通则》第121条明确规定，国家机关或者国家机关的工作人员，在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。《合同法》第107条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。也就是说，承担民事责任的主体是国家机关而不是具体的工作人员。如在《土地出让合同》中，代表政府作为土地出让方的国土局，在合同履行过程中，因违约给受让方造成损失，根据《合同法》的规定，就必须承担合同违约的法律责任。
对于相关责任人，根据《国家公务员暂行条例》第三十二条的规定，国家公务员有违纪行为，尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但是依法不追究刑事责任的，应当给予行政处分；违纪行为情节轻微，经过批评教育后改正的，也可以免予行政处分。
最为严重的是违反《刑法》规定，将承担刑事责任。《刑法》第397条规定：国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。
第406条 国家机关工作人员在签订、履行合同过程中，因严重不负责任被诈骗，致使国家利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。
第410条 国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。
案例：杭州西湖文化广场建设项目
该项目是浙江省前任张德江、习近平两任书记直接牵头的省重点项目。2002年启动，省政府设立了项目建设指挥部，由当时的建设厅厅长担任总指挥，抽调各部门公务员组成指挥部班子。项目建设过程中，以市场化运作的方式，在2005年4月将文化广场地下部分空间以4.79亿元的价款出让给杭州一家投资公司，双方约定在2007年6月底由指挥部完成项目建设并通过竣工验收，交付项目。但该工程直到2008年7月才完成工程竣工验收。为此，投资公司在2008年7月向杭州中院起诉，要求指挥部按合同约定承担其已经支付部分转让款每日千分之一的违约金。投资公司已经支付转让款2.13亿元，每日违约金为213000元，杭州中院于2009年2月一审判决指挥部败诉，判决指挥部向投资公司承担项目逾期交付的违约金7775万元。
这个案件目前还在二审过程中。
原国家审计署署长李金华曾经说过：很多人的确没有把钱装进个人腰包里，但领导人渎职带来的巨大浪费，比装进个人腰包更严重。
前述问题也许让政府工作人员在作为的时候战战兢兢，不敢放开手脚。其实只要守住了法律的底线，做到了全方位认真调研，法律风险的全方位评估，完全可以放开手脚，去除顾虑，大胆去干。
五、律师职业的特点决定其在政府重大经济决策法律风险控制中具有特定的优势。
现代政府决策和行政，越来越民主、公开、透明，政府在作出一项重大决策时，也会经过充分的论证和评估，倾听相关领域技术专家的意见。同时政府有体制内的法律顾问，政府的法制工作人员，对重大经济决策的合法性慎重把关。政府出台重大经济决策，也会通过听证会等形式征求体制外的专家、学者和群众的意见。但是，尽管如此，在重大经济决策的法律风险控制方面，律师的参与，仍然具有上述各种行政、技术专家所不能比拟的优势所在。
1.从律师的知识结构来看
律师是专业从事法律实务的专业人员，具有扎实的法律理论和实务的功底，是运用各个门类的法律知识处理各类纠纷的专家。律师通常不仅仅熟练民事、刑事方面的法律知识，同时也通晓行政法、知识产权、证券投资等各个领域的法律知识。而现代政府所作的许多重大决策，往往面临着许多复杂的法律关系，比如投资一个重大建设项目，就会涉及环保，产业准入，对外融资、土地征用，拆迁安置和补偿，建设工程施工、招投标、政府采购等各个不同门类的法律。政府部门的工作人员，就其本领域的法律可能是专家，但未必有全面的法律知识，尤其缺乏综合处理各种法律关系的能力。因此，能够综合运用各类法律的执业律师，可以协助政府把好重大决策法律风险的关口。
2.从律师的职业特点看
律师与大学的法律专家比，对于法律实务中出现的涉及大量社会政治、经济、生活各方面综合的事件有更全面的了解和研究，律师每天接触、参与各类形形色色的案件，诉讼经验丰富，对法律风险的防范更具有常人不可比拟的敏感性和防范的警觉性。
律师不仅从正面看问题，更擅长从反面挑毛病。而政府一项重大经济决策的出台，需要的正是从反面挑刺，找毛病。比如政府启动一起重大建设项目，需要征用土地、拆迁安置，从事拆迁案件的律师，能很清楚的看到，你的土地征用的补偿政府是否符合现行政策的规定，你的拆迁程序是否符合现行法律的规定。而这些问题，往往是我们行政决策和执行人所忽视的。从这个角度看，律师给政府的重大决策挑刺，恰恰可以为这项重大决策的合法性把关。
3.从律师的独立身份看
律师不拿国家财政的钱，有自己独立的收入，作为法律服务的专业人员，在对政府重大决策发表意见时，相对所受的拘束会比体制内的政府工作人员少得多。所提出的观点、发表的意见也许会尖锐、直接。对政府重大法律风险的把控、顾忌比政府工作人员少得多，利益关系得影响也小得多。律师的这种独立身份，其作用正如股份有限公司引进独立董事，外部监事制度一样，就是可以发挥独立董事既是技术专家同时身份又超脱于公司持股董事，可以大胆在公司重大决策时发表独立意见，制约损害广大投资人决策的作出。从这个角度出发，让律师参与政府重大决策得法律风险把控，既有利于提升政府的形象，更有利于这项决策的完善。
六、律师在下列领域的政府重大经济决策法律风险防范中发挥自己的优势和作用。
1.参与政府投资重大建设项目，出具项目法律风险评估书。
政府投资重大项目事关该地区经济建设和社会发展的全局后劲，动用的资源多，牵涉面广，涉及到地方、部门和各种经济主体间的不同利益，不确定因素多，成败影响深远。因此，对重大投资建设项目，应当要有充分的法律风险评估和论证工作，并做好应对的准备。
出具项目法律风险评估书，是律师非诉讼业务内容之一。律师站在中立的角度为政府进行项目的法律风险评估，律师将根据行政法、民法、合同法等相关法律法规对重大项目的各个方面，各个阶段可能产生的法律风险、产生风险的原因，可能造成的后果作客观的分析，对该重大投资项目的法律风险程度予以明确，并对可能产生的法律风险提出前瞻性的预防措施。
杭州市地铁项目、萧山机场的扩建项目、嘉兴市沪杭高铁项目等省市重大项目，在项目建设过程中，通过招标形式引进成熟的律师团队为项目从决策到建设整个环节提供全程的法律服务。律师通过发挥自身专业优势，在项目的招标投标、征地拆迁、融资、战略合作伙伴的引进等各个环节，提供针对性的服务。
杭州的阳光律师所，为国家4万亿经济刺激方案的第一单“中核集团福清核电站工程”提供法律服务。律师为该项目从可行性方案论证，到项目的融资、技术引进、主要设备进口、总承包合同谈判、项目投资建设等方面提供全程法律服务，为防范重大工程经营和项目建设中的法律风险提供了有利的法律保障。
2.为政府出台解救陷入债务危机企业拯救方案提供专业意见和服务
受金融危机影响，一些地方的龙头企业出现资金紧张，银行贷款逾期，一些企业大肆对外担保，一旦债务人无法偿还银行借款，即陷入“担保链”中，相关企业出现一损俱损的“多米诺骨牌”现象，一些企业进入民间资金拆借市场，过高的资金利息成为压跨企业正常运作的最后一根稻草。
上述问题如果得不到及时处理和化解，会导致更多的企业、金融机构的连锁反应，甚至发生一定程度的区域性的债务危机和金融风险，影响本地区的经济平稳发展和社会秩序稳定。
在各级党委、政府采取的应对措施，实施拯救方案过程中，这些措施和方案一定涉及大量的法律关系调整和法律事务处理，需要律师提供专业法律服务，协助政府和企业有效实施企业资产重组和债务处理，提高化解矛盾和防范风险的能力，维护经济安全和社会稳定。在这一方面，律师的参与，工作大有可为。
（1） 协助政府研究制定拯救困难企业、化解企业债务危机的工作方案，从专业角度对拯救方案进行法律论证，确保实施方案的合法性。
（2） 参与和协助当地政府事实困难企业的破产保护。具有破产管理人资格的律师事务所，根据需要，可以协助政府对困难企业进行接管，避免企业状况的进一步恶化。帮助企业特别是重点困难企业利用破产保护制度进行企业重整，实现重组，使企业的股东、债权人、职工等通过企业的重整实现利益最大化。
（3） 做好代理相关债权人的法律事务的工作。律师可以积极配合政府拯救方案的实施，参与相关债权人于债务人之间的协调，制定化解债务的方案。
（4） 协助政府做好宣传、疏导工作。律师通过自身的职业特点和优势，在拯救方案的实施过程中，说服、引导有关企业、债权人通过合法的途径表达诉求，解决问题，维护社会的稳定。
我们浙江律师在这方面的工作有很多成功的经验。
案例一、台州飞跃集团债务危机和企业重整，就是律师参与方案制订、实施的成功的典范。在企业重组过程中，国浩律师所接受政府聘请，为企业制定债务处理计划和重组方案。飞跃集团经过阵痛后获得了新生，董事长邱继保曾经说过一句话：“我没想到律师的作用这么大，能让企业走出困境，从危机中获得新生。”
案例二、地处绍兴县、出资金额达20多亿的浙江华联三鑫石化公司因拖欠银行大量贷款，出现资金链断裂，去年9月停产。绍兴越光律师事务所接受绍兴县政府委托，参与该公司的重整重组、协助政府研究制定化解债务危机的方案，在重组会议上，律师提出“必须为重组合同设置多个必要的合同生效条件，从而做到既规避风险，又能促使各方积极履行义务”，律师中肯的意见得到政府的认可，目前重组后的新公司已恢复正常生产。县政府领导事后感慨“越是困难、复杂，越要依法行政，确保解困渡危多项举措经得起法律和历史的考验”。
3.参与政府重大经济立法决策的法律风险控制防范
各级政府及其所属部门，不仅执行行政规范，同时也拥有一定的立法权和立法建议权，可以根据当地经济社会发展水平制定相应的行政法规、部门规章、地方性规章、规范性文件。
虽然律师的专业范围决定了我们并不具备经济专长，不可能象经济专家一样就经济决策的内容提供专业化的意见，但任何现代经济决策需要借助法律形式加以表现的特点，决定了对这项经济决策，必须要在合法性的层面进行认真审查。否则，决策不当会带来严重的社会负面效应。
案例：2009年4月，湖北公安县出台“红头文件”，规定各单位公务烟使用数量。其中一份指导性计划表中规定全年计划抽烟23000条，指标落实到各乡镇。未能完成用烟计划的单位将被扣减公用经费。此事件被报道后，引起极大的反响。而公安县有关领导对出台这份文件的解释是“公安县每年烟草税收流失很大，出台这个指导性意见，意在引导公务人员为地方经济作贡献”。这一解释一出，又引起舆论大哗。
我们知道，政府的所有行政行为，必须要有相应的法律依据，依法行政，讲的就是这个道理。制定任何一项行政法规、规章，出台任何一份行政规范性文件，都需要确保符合宪法、法律以及行政法规的规定，避免上位法与下位法的冲突。而目前，各地政府为了推进当地经济发展，不断出台各种招商引资的新政策，在这些新政策中，其具体举措中的税收政策、金融政策、土地政策是否符合我国相关税法、金融法律法规、土地管理相关法律法规的规定，是否具有法律效力就十分重要。又如：在涉及国有企业改制、农村土地征收征用、城市拆迁改造等一系列重大而且具有高度社会敏感性的社会经济决策出台时，这些决策是否合法、合规，也是非常重要的。
一项重大经济决策形成行政法规、规章、规范性文件，就赋予其行政的执行力。一旦这项经济政策在执行过程中，因为行政相对人的行政复议、行政诉讼，因其违法性而被确认无效，带来的负面影响是不可估量的。违法的行政行为，不仅损害了广大行政相对人的合法权益，更有损于政府的形象。
目前各级政府都聘请了当地最优秀的律师担任政府法律顾问，法律顾问不能作摆设，也不能是消防员，出现纠纷、出现问题的时候才出现。司法部《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》中就明确要求：顾问律师要对政府重大决策进行法律论证，对政府起草的规范性文件提出建议。律师顾问可以更多的参与到政府的经济立法等前期的工作当中去，运用自己丰富的法律知识为政府的立法，建章立制进行合法性把关，确保出台的每一项政策、法规符合法律规定，与政府法制机构一起，成为政府法律领域的参谋和助手，协助政府更好地依法行政。
在这一方面，有的地方，如重庆市，甚至早在2002年就委托律师事务所起草地方性法规。《重庆市物业管理条例》就是由重庆市人大委托律师事务所起草，经重庆市人大常委立法程序审议后通过。浙江省人大在立法活动中，也经常征求律师的意见，对合法性、合规性、合理性提出论证意见，取得很好的效果。
4.在重大经济决策的实施过程中，律师可以通过多种手段控制法律风险的发生和发展。
案例一、杭州某国家级旅游度假开发区管理委员会，负责该区域50平方公里的招商引资、土地征用、拆迁、建设。2005年在聘请律师团队为管委会担任法律顾问之前，每年涉及土地征用拆迁、安置补偿方面的行政复议、行政诉讼案件达上百件，并且每年都有大量的拆迁户有组织地进行上访、信访。管委会领导和职能部门经常疲于应付。2006年聘请杭州一家律师事务所律师团队介入后，律师对招商引资、土地征用、拆迁安置补偿的政策、相关的合同、具体行政行为的程序等各个环节进行了全面的审查和梳理，根据国家法律法规，提出针对性的意见。律师发现，管委会在实施具体行政行为时，最大的问题时轻视行政程序，因为在实施具体行为行为时的行政程序的违法，最终导致多起案件被判败诉。2007、2008年管委会的开发力度更大，土地征用、拆迁的范围更广，但是，由于在具体实施行政行为的环节严格遵循了律师团队提出的意见，因为拆迁安置问题而引起的行政复议，行政诉讼案件大大降低，每年仅数起，而且管委会均取得胜诉。
案例二、前面所述西湖文化广场案件，二审上诉阶段，建设厅聘请了精通建设工程法律事务的专业律师介入案件处理。严格讲，一审判指挥部败诉，从法律层面讲，并没有错。因为民事诉讼讲究的是“谁主张，谁举证”的原则，指挥部在一审阶段无法向法庭提供书面证据，证明工程延期一年竣工是因为投资公司的原因而引起。二审律师为此到项目的设计单位省建筑设计院，整整几天查阅项目的设计图纸，最终查到了有投资公司负责人签字的设计变更的建筑设计草图，在此之前，投资公司一直不承认工程设计变更是他们提出，认为是指挥部单方擅自变更导致工程延期。这一重要证据的取得，使得二审形势急转直下。尽管终审判决还没有下达，但案件改判的事实是改变不了。
从上面这两起案例，引出的结论是：政府在实施重大经济决策的过程中，难免会碰到因为行政违法或者在合同的履行过程中，存在各种各样的问题，引起的各类行政纠纷、行政诉讼、民事诉讼，这也是公民权利意识逐渐觉醒的必然结果，我们认为，行政复议、行政诉讼、民事诉讼，政府败诉并不可怕，重要的是，政府要重视并积极应对，请专业的人士做专业的事情，使法律风险的发生、发展的一个可控的范围之内。当然，律师要通过这些案例，及时总结经验并反馈给政府，使我们的行政机关掌握正常的行政处罚的权限，掌握实施行政行为的正当程序，设计规范的行政文书，完善行政处罚的听证和复议程序，以保护行政处罚的程序合法性和实体的合法性；在履行民事合同的过程中，要尊重市场规律和合同精神，只有这样，政府的经济决策才能顺利得到贯彻实施。
七、结语
与自然风险、正常的市场风险不同，法律风险是可防可控的。浙江有7000多名执业律师，随着律师执业水平的不断提高，律师专业分工的不断细化，浙江律师有能力承担协助政府重大经济决策法律风险防范和控制的重大使命，浙江律师也有责任和义务以自己的专业知识积极配合、支持省委、省政府“三保”重大战略决策的顺利实施，为构建“和谐社会”，推进民主与法制建设作出自己应有的贡献。
